事業計画の内容は何ですか？ （徐成斌：PPPプロジェクトのフランチャイズ計画書作成のポイント分析）

徐成斌：PPPプロジェクトフランチャイズ計画書作成のポイント分析

フランチャイズ計画は PPP プロジェクトの全体的な設計であり、フランチャイズ プロジェクトの「2 つの目的と 3 つの側面」を中心に記述する必要があります。 「二つの目的」には、プロジェクト構築の必要性と実現可能性、フランチャイズモデルを採用するプロジェクトの必要性と実現可能性を明らかにすることが含まれます。 「3つの側面」には、プロジェクト自身の建設内容、フランチャイズ契約の重要な内容、フランチャイズモデルの実現可能性分析が含まれます。 2024年3月、国家発展改革委員会弁公庁は「政府と社会資本の協力プロジェクトフランチャイズ計画策定要綱（2024年試行版）」（以下、「フランチャイズ計画要綱」という）を公布し、フランチャイズ計画策定に関する内容と深さの要件を詳細に規定した。新しいPPPメカニズムに関する一連の政策セミナーの構成に従って、私は「フランチャイズ計画概要」の研究に参加した経験に基づいて、フランチャイズ計画の作成の重要なポイントを重点的に紹介し、皆さんの参考とします。

1. フランチャイズ計画はPPPプロジェクトのライフサイクル管理の基礎となる

本稿では、フランチャイズ計画の起草における重要なポイントを分析する前に、新しい PPP メカニズムにおけるフランチャイズ計画の重要性とその全体的な枠組みについて簡単に説明します。

2023年11月、国務院弁公庁は国家発展改革委員会と財政部が発行した「政府と社会資本の協力のための新たなメカニズムの実施の標準化に関する指導意見」（「第115号文書」と呼ばれる）を伝達し、これは新しいPPPメカニズムの実施を標準化するためのプログラム文書となった。文書番号115の要件によれば、すべてのPPPプロジェクトはフランチャイズモデルを採用することになります。国家発展改革委員会はフランチャイズモデルの推進を主導し、政策指導の責任を負うことになる。 2024年3月以降、フランチャイズ計画書作成要綱、フランチャイズ経営対策、フランチャイズ契約書（作成）テンプレートなどの支援政策が順次導入されている。国家投資プロジェクトオンライン認可・監督プラットフォームに基づく国家PPPプロジェクト情報システムも正式に開始され、新しいPPPメカニズムは完全な実施・運用の段階に入った。

新しいPPPメカニズムを実施するには、図1に示すように、フランチャイズ計画の審査、フランチャイジーの選定、フランチャイズ契約の締結、投資管理手順の実施、建設実施管理、プロジェクト運営管理、プロジェクトの引き渡しまたは終了など、フランチャイズ手順を厳密に遵守する必要があります。

図1 新しいPPPメカニズムにおけるプロジェクトサイクルの運用プロセス

従来の業務プロセスでは、まずプロジェクトを立ち上げ（投資管理手続きを実施）、その後「二審一事」を行う必要がありましたが、115号文書では、PPPプロジェクトの業務はフランチャイズ計画の作成と審査から始まることになっており、フランチャイズ計画は実施機関が作成します。この審査は、PPP プロジェクトに関する地方自治体の内部決定であり、主にプロジェクトの実現可能性とフランチャイズ モデルの実現可能性を決定します。実施機関は、審査されたフランチャイズ計画に基づき、法律及び規則に従ってフランチャイジーの選定を実施し、選定されたフランチャイジー（又はプロジェクト会社）と契約を締結するものとする。プロジェクト承認とは、プロジェクト計画を完全に最適化した上で、フランチャイジーを選定し、フランチャイズ契約を締結した後、プロジェクト会社またはフランチャイジーがプロジェクト（政府資本注入プロジェクト）を承認、検証、または申請するプロセスです。

国家発展改革委員会弁公庁が発表した「政府と社会資本の協力プロジェクトフランチャイズ計画策定要綱（2024年試行版）」（以下、「フランチャイズ計画要綱」という）によると、フランチャイズ計画は主にプロジェクトの実現可能性、フランチャイズモデルの実現可能性、主要なフランチャイズ内容の3つの側面から構成され、図2に示すようになっている。

図2 PPP事業フランチャイズ計画の全体枠組み

独立した完全なプロジェクト実現可能性レポートとして、フランチャイズ プランには「概要」と「結論と推奨事項」の章もあります。このうち、「概要」は、主にフランチャイズ計画の読者や審査員がプロジェクトの概要、実施機関、フランチャイズの主な内容、政府の承諾と保証などを含むプロジェクトの全体像を迅速に理解できるようにするためのものです。 「結論と推奨事項」は、主要な研究の結論、問題、推奨事項、および付録、図解、添付資料を含むフランチャイズ計画の要約です。

2. プロジェクト実現可能性分析と実現可能性調査報告書は似ているが異なる

皮膚がなくなったら、毛はどこに付着するのでしょうか?フランチャイズ計画の策定には、プロジェクト自体の実現可能性が前提条件となります。第115号文書では、プロジェクト実施機関が実行可能性調査報告書の作成仕様書を参考にしてフランチャイズ計画の作成を主導し、政府投資プロジェクトの承認権限と要求に従って審査手続きを行うことを明確に要求しています。 2023年4月、国家発展改革委員会は「投資プロジェクトの実現可能性調査報告書作成要綱と指示」（以下、「実現可能性調査要綱」）を発行し、図3に示すように、プロジェクトの実現可能性調査の「3つの目標と7つの次元」の全体的な枠組みを提案しました。これは、新時代の国家プロジェクトの実現可能性調査作業を導く重要な制度的規範となっています。

図3 プロジェクト実現可能性調査の全体的枠組み：「3つの目標と7つの側面」

議論の内容。フランチャイズプロジェクトの実現可能性分析は、「実現可能性調査概要」で提案された「3つの目標と7つの次元」の枠組みを参照し、プロジェクト建設の必要性、予備建設計画、要素保証、運営とサービス要件、主なリスクの特定と分析などに焦点を当て、プロジェクトの機能的位置付けと目標、建設内容と規模を提案し、潜在的なフランチャイズ加盟者が投資決定を行う際の参考としてプロジェクトの主なリスクを特定する必要があります。

議論の角度。フランチャイズ計画は、地方自治体によるPPP事業の実証と決定です。公共管理者の視点からプロジェクトの公共ニーズを説明し、プロジェクトの建設および運営サービスの段階で満たすべき基準、品質、安全性などの要件を提案し、プロジェクトの建設地、資源、環境要素、政府支援条件などに関する関連する約束と保証を行います。

深さを示す。政府が介入してフランチャイズ店に代わって全面的に決定を下すことはできません。フランチャイズ計画のプロジェクト実現可能性分析では、技術計画、エンジニアリング計画、設備計画、建設条件などの詳細な建設計画の策定は不要であり、原材料や燃料の供給、人員配置、サービス管理などの詳細な運営計画の検討も必要ありません。これらの内容は、より専門的なフランチャイジーの責任であり、その後の実現可能性調査レポートで重点的に取り上げます。

投資見積もり。プロジェクトの実現可能性分析は、予備的な建設計画に基づいています。建設資金はすべて自社資金（自己資金）から賄われるものとし、建設プロジェクト費用、設備購入費用、設置プロジェクト費用、その他建設費用、予備費などを含むプロジェクト建設投資額を見積もります。その後のプロジェクト承認（投資管理手続きの実施）段階では、フランチャイジーは「実行可能性調査概要」の要求に従って詳細な建設計画、運営計画、資金調達計画を提案し、建設投資を統合し、建設期間の利息（資金調達コスト）と運転資本を計算し、プロジェクトの総投資額を見積もる必要があります。

3. フランチャイズモデルの実現可能性は、多面的に総合的に実証されるべきである。

プロジェクト自体が実行可能であるという前提で、次のステップは、プロジェクトがフランチャイズ モデルに適しているかどうかを実証することです。 PPPモデルが「費用対効果」があるかどうかを判断するために、財政支出責任の観点から従来のモデルの公共部門比較（PSC）のみを比較するというこれまでの慣行とは異なり、「フランチャイズ計画概要」は、新しいPPPメカニズムの全体的な要件に基づいて、プロジェクトの属性、課金チャネルと方法、収益性、比較優位性、参加意欲、合法性とコンプライアンス、フランチャイズリスクなど、複数の側面からプロジェクトフランチャイズモデルの実現可能性を示しています。

プロジェクトのプロパティ。政府が公共の利益管理者として、社会資本関係者（フランチャイザー）が商業的利益の追求者としての役割を果たすことを考慮すると、すべての PPP プロジェクトは公共の福祉と商業的属性の両方を備えている必要があります。公共の福祉または商業的属性のみを持つプロジェクトでは、フランチャイズ モデルを採用することはできません。 「フランチャイズ計画要綱」では、フランチャイズモデルを採用する「バンドル」プロジェクトの境界条件が明確に規定されており、各サブプロジェクトは公共の福祉と商業運営の二重の属性を備え、産業チェーンの上流と下流、または空間レイアウトにおいて固有のつながりを持っていることが求められています。 「フランチャイズ」の流行を利用するために、プロジェクトをまとめたり、無理やり一致させたりすることはできません。

プロジェクトの課金チャネルと方法。新しい PPP メカニズムはユーザーの支払いに重点を置いており、明確な課金チャネルと方法を必要とします。課金価格とサービス量に応じて、営業収益がPPPプロジェクトの主な収入源となるはずです。料金設定に関しては、インフラによって提供される公共サービスの価格（価格設定および価格調整を含む）には根拠があり、ユーザーの支払い意思と支払い能力を考慮しなければならない。サービス量については、新たな地方自治体の隠れ債務問題を引き起こすような最低保証量等の取り決めは設定すべきではない。プロジェクトに補助金収入がある場合、特定の PPP プロジェクトに対して個別の補助金計画を設計するという考え方を完全に変更する必要があります。プロジェクトの所在地またはそれが属する産業には統一された運営補助金規制があり、プロジェクトがPPPモデルを採用しているために将来的に追加の地方財政支出責任が発生しないはずです。

プロジェクトの収益性。 PPP プロジェクトは、一定レベルの収益性がある場合にのみ資金調達が可能です。財務内部収益率はプロジェクトの収益性を反映する主な指標であり、キャッシュフロー計算書を作成することで計算できます。 2006年に国家発展改革委員会と旧建設部が発行した「建設プロジェクトの経済評価方法とパラメータ」（第3版）では、キャッシュフロー計算書をプロジェクト投資キャッシュフロー計算書、プロジェクト資本キャッシュフロー計算書、投資者のキャッシュフロー計算書に分けています（図4参照）。 PPP プロジェクトでは、プロジェクトの進行段階とサービス提供者に基づいて、キャッシュフロー計算書を作成し、財務内部収益率を的確に分析および計算する必要があります。

図4 プロジェクト収益性分析のための3つのキャッシュフロー計算書

実施機関が主導するフランチャイズ計画実証段階では、具体的な資金調達計画は一時的に無視されることがあります。主な焦点は、プロジェクト投資のすべてを自己資本とした場合のキャッシュフローを分析し、プロジェクト投資キャッシュフロー計算書（資金調達前、表1）を作成し、プロジェクト投資内部収益率などの指標を計算してプロジェクト全体の収益性を評価することです。プロジェクトの収益性が不十分な場合（例えば、プロジェクト投資の内部収益率が5年以上のLPRより低い場合）、フランチャイズ期間の調整、政府投資支援などにより、プロジェクトの収益性とプロジェクトの資金調達の実現可能性を向上させることができます。

プロジェクト資本キャッシュフロー計算書（表 2）のキャッシュインフローとキャッシュアウトフローも、プロジェクトの全範囲のキャッシュフローを反映しています。各年度のキャッシュ・インフローには、すべての営業収入、（一律に規定される）補助金収入、資産回収収入が含まれます。各年の現金支出には、プロジェクト資本、負債資金、運用コストなどのすべての支出が含まれます。本質的には、資金調達構造（資本資金と負債資金）を含むプロジェクト投資キャッシュフロー計算書です。潜在的なフランチャイジーは、自身の資金調達能力、資金調達コスト、その他の条件に基づいて、資金調達後のプロジェクト全体の収益性を分析できます。フランチャイズ加盟者は、自己資本のキャッシュフロー計算書（表3）に重点を置く必要があります。キャッシュアウトフローは主に払込資本金（自己資本投資）であり、投資収益は利益分配などのキャッシュインフローによって達成されます。これに基づいて計算された財務内部収益率が、フランチャイジーの潜在的な収益率となります。

比較優位。主な比較分析は、プロジェクトのフランチャイズモデルと伝統的な政府投資モデルの長所と短所を比較することであり、プロジェクトのライフサイクルコスト、出力またはサービス効果、建設と運営の効率、リスクの予防と管理などの側面から総合的な分析を行うことができます。投資利益の観点から、2つのモデルの財政支出の規模のみを偏って比較するのではなく、2つのモデルの入力と出力、内部と外部の費用対効果を総合的に比較する必要があります。

参加する意欲。フランチャイズ計画は、政府レベルでの PPP プロジェクトプロセス全体の総合的な設計であり、フランチャイジーや金融機関などの利害関係者の参加意欲を考慮する必要があります。参加意欲に影響を与える要因は数多くあります。プロジェクトの特性やそれが属する業界に加え、地域的な立地、ビジネス環境、政府債務などの要因も関係しており、市場テストを通じて検証することができます。

法令遵守。この部分では主に、プロジェクトがフランチャイズ モデルに関連するポリシーや規制に違反しているかどうかを分析します。 「フランチャイズ計画概要」には、フランチャイズの範囲や成果が不明確、独占契約の欠如、実現可能性ギャップ補助金、約束された最低収益率、利用可能性支払いなど、新しい PPP メカニズムの要件に違反するいくつかの状況が列挙されています。

フランチャイズリスク。投資リスクとリターンは双子です。リスク管理には、リスクの特定、リスク分析、リスクの監視、リスクの管理が含まれます。プロジェクトのライフサイクル中の主なリスクとその規模は、フランチャイズ モデルの実現可能性に影響を与える重要な条件です。主なリスク共有メカニズムと緊急時対応計画は、その後のフランチャイズ契約における責任をさらに履行します。 PPP プロジェクトの持続可能性を確保するため、投資、建設、運用の各段階において、監督管理、運用評価、情報開示、監査を通じてリスクを継続的に監視および管理する必要があります。

4. フランチャイズの主な内容は、PPPプロジェクトの実施の全体的な設計です。

フランチャイズモデルが実現可能であることを前提として、フランチャイズ計画ではプロジェクトをどのように実施するかについて全体的な設計を行う必要があります。 「フランチャイズ計画要綱」では、フランチャイズの主な内容として、フランチャイズの範囲、実施方法、フランチャイズ期間と資産の所有権、フランチャイズの主な原則と協力の境界、フランチャイズ加盟店の選択、取引構造と投資・融資構造、監督管理と運営評価、リスク管理、政府の承諾と保証、調整と変更など、少なくとも10項目の要件を含めることを提案している。本稿では、新しいPPPメカニズムの大きな変更点を踏まえ、実施方法、フランチャイズの選定、投資・資金調達構造、運用評価の面で注意すべき重要なポイントを分析することに焦点を当てています。

実装方法。 PPP 事業を実施する方法は多岐にわたりますが、フランチャイズ計画では具体的な実施方法とその選択根拠を明確に規定する必要があります。新しいプロジェクトでは、BOT、BOOT、DBFOT、BOO などの方法を採用できます。 TOT によって既存の資産を活性化できます。既存資産の再生や新規建設投資を伴う改修・拡張プロジェクトでは、ROT方式を採用できます。さらに、新しいPPPメカニズムでは、早期終了を理由にBTを通じた偽装借入を厳しく禁止し、商業フランチャイズや官民パートナーシップ、資産譲渡を伴わない官民パートナーシップをフランチャイズから除外しています。

フランチャイズ加盟店の選択。競争は市場メカニズムの本質的な属性です。フランチャイズは市場メカニズムに基づいたPPPモデルです。民間企業は公正な競争を通じてPPPプロジェクトに参加するよう奨励されるべきであり、地方の国有企業や国営企業は地方レベルでの新築や改修・拡張プロジェクトに参加することを厳しく制限されるべきである。フランチャイズ加盟店の選定方法は、競争の妥当性と結果に直接影響します。 「フランチャイズ制度要綱」には、「公開入札によるフランチャイズ加盟店の選定を優先することを推奨する」と明記されている。法的根拠としては、フランチャイジー選定方法には入札法と政府調達法の 2 つの法律が関係します。入札法によれば、PPP プロジェクトは入札が必要となるインフラストラクチャまたは公共事業です。入札方法は、公開入札と招待入札に分かれます。入札の招待または入札しないには特定の条件があります。政府調達法によれば、財政資金を使用するPPPプロジェクトのみが政府調達の対象となります。第26条では、調達方式を公開入札、招待入札、競争交渉、単一調達、照会、および国務院政府調達監督管理部門が承認したその他の調達方式に区分し、「公開入札は政府調達の主な調達方式であるべきである」と明確に規定している。したがって、フランチャイズ加盟店の選定は、まず公開入札に基づいて行う必要があります。その他の競争方法を採用する場合には、十分な理由と根拠がなければなりません。

投資および資金調達の構造。フランチャイズ計画段階では、投資主体が未定であり、資金調達源、資金調達構造、資金調達コストなど、フランチャイズ加盟予定者間で大きな差異があります。実施機関はプロジェクトの総投資額を正確に見積もることができず、具体的な資金調達計画を策定する必要もありません。ただし、株式・負債構造、資本構成、政府投資支援条件など、投資・資金調達構造を明確にする必要がある。 PPP プロジェクトは企業投資または政府資本注入プロジェクトであり、私の国のプロジェクト資本システムの要件に準拠する必要があります。フランチャイズ計画では、資本比率と株主の拠出要件を決定する必要があります。 PPP プロジェクトの建設期間に政府投資支援が含まれる場合、フランチャイズ計画には政府支援の方法と推定額または割合を明記し、政府投資家の代表者、配当および清算要件などを定める必要があります。

運用評価。最長 40 年に及ぶコンセッション期間中、期待される成果と収益を達成するために定期的な運用評価が必要です。フランチャイズ計画段階における業務評価は、既存の前提の下での業務基準を提案し、プロジェクトのインプット、アウトプット、直接目標、マクロ目標に対する具体的な評価指標を決定し、実施機関が業務監理段階で実際に評価を実施するための比較ベンチマークを確立することです。 PPP プロジェクトの運用監督段階における運用評価は、論理フレームワーク方式の基本原則に従う必要があります (図 5 を参照)。コンセッション計画段階で決定したベンチマーク指標（当初指標）を検証し、実績指標との乖離とその原因を分析することで、PPP事業投資の妥当性、アウトプット効率、実施効果、外部影響を評価し、内部および外部の前提条件の変化と合わせて事業の持続可能性を判断する。さまざまな仮定が満たされない場合、対応する入力、出力、直接目標、マクロ目標の達成は困難になります。 PPP プロジェクトの持続可能性を確保するためには、リスク管理計画を適時に策定または調整する必要があります。

図5 PPP事業運営評価の論理的枠組み

コンセッション計画は、PPP プロジェクト サイクルの最初のステップです。内容も充実しており、全体的にインパクトがあります。検討されたフランチャイズ計画は、フランチャイジーの選択とフランチャイズ契約の締結の主な根拠となります。プロジェクト入札書類とフランチャイズ契約の中核となる内容は、フランチャイズ計画の要件と一致している必要があります。国家発展改革委員会投資部の全体的展開によれば、2023年2月以降に実施されるすべての新規PPPプロジェクトは、国家PPPプロジェクト情報システムに速やかに情報を報告しなければならない。 PPPプロジェクト審査メカニズムが開始されようとしています。フランチャイズ計画書の記入の適時性、内容の完全性、要件の標準化に重点を置くだけでなく、プロセス全体を通じてフランチャイズ計画の実施の一貫性にも注意を払い、現場および事後監視を強化します。したがって、PPPプロジェクトの各レベルの政府部門と関連コンサルティング機関は、フランチャイズ計画の標準化された作成を重視し、フランチャイズプロジェクトの「最初のボタン」を締める必要があります。

出典：清華大学投資金融政策研究センター

——政府と社会資本の新たな協力メカニズムに関する交流会での徐成斌氏のスピーチ

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